迈好养老保险全国统筹第一步
省际之间调剂余缺调剂金是过渡形式记者：实施基本养老保险基金中央调剂制度的意义是什么？董登新：目前，虽然我国城镇职工基本养老保险名义上实现了省级统筹，但实际上大多数省份仍然是县市统收统支，基金结余分散在全国2000多个统筹单位，每一个统筹单位都是一个小“蓄水池”，原本不多的基金结余分散开来、各自为政，地区之间调剂余缺相当困难，省际之间更是无法相互调剂余缺，在全国范围内无法产生基金统收统支的规模效应。实现城镇职工基本养老保险全国统收统支，阻力很大，困难很多，全国统筹尚无法一步到位。因此，基本养老保险基金中央调剂制度是实现养老保险全国统筹的一种过渡形式。通过建立中央调剂制度，可以在一定程度上对各省余缺进行调剂。例如，根据《中国社会保险发展年度报告2016》，黑龙江省城镇职工基本养老保险基金不仅没有累计结余，而且还有232亿元账面赤字，随着赤字不断扩大，黑龙江省在本省范围内实现基金自我平衡将更加困难。但是，如果建立了基本养老保险基金中央调剂制度，黑龙江省政府就可以申请中央调剂金补助和调剂。不过，由于中央调剂金规模有限，它无法在全国范围内进行大规模调剂余缺，更无法达到全国统收统支的平衡能力和调剂效果。基金缺口分担机制是核心一步实现统收统支难度大记者：实施基本养老保险基金中央调剂制度，具体内涵是什么？董登新：中央调剂制度是指从全国各省（直辖市）职工基本养老保险当年缴费中提取一定比例集中上缴中央政府，并建立中央调剂金专户，当个别省份发生基金短缺或收不抵支时，省级政府可以申请中央调剂金，以便在全国范围内实现省际之间的余缺调剂，间接实现互助共济的目的。在中央调剂制度下，若个别省份发生当期收支缺口时，在动用省级基金结余、省级财政补贴及申请中央调剂金三个选项中，如何排序？如何确定基金缺口分担机制？这是中央调剂制度的重要内核。记者：实现养老保险全国统筹，存在哪些困难？董登新：十九大报告指出，尽快实现养老保险全国统筹。全国统筹是基本养老保险改革的重大政策信号，也是行动指南：我国基本养老保险实现真正意义上的全国统筹，已是刻不容缓、时不我待。这是党中央文件首次采用“尽快”二字来强调并要求加速这一改革进程。事实上，养老保险全国统筹是国际惯例，是社会保险互助共济精神的内在要求。严格地讲，基本养老保险是一项中央立法，是一项全国性制度，中央政府既是决策者，也是发起人，更是终极责任人，而地方政府只是代办者、承办者和执行者，没有社会养老保险立法权。基本养老保险虽然不是商业保险，但在基本原理上也要遵从大数法则及精算要求，科学确定适度的缴费率与给付替代率，制度覆盖面越广，统筹层次越高，互助共济功能及“资金池”规模效应就越能得到广泛而有效地发挥。养老保险全国统筹的现实意义与紧迫性正在于如此。目前，实现养老保险全国统筹还存在一些体制障碍：一是大多数省份的城镇职工基本养老保险仍然停留在县（市）一级统收统支，一步迈向全国范围统收统支难度很大；二是各省企业缴费费率五花八门，企业费率高的省份高达20%，企业费率低的省份却低至14%；三是各省设定调剂金比例差别较大，有的省份按当年缴费额的一定比例计算调剂金，有的省份采用工资总额的一定比例计算调剂金；四是各市（县）历年基金结余及财政补贴水平相差悬殊。全国统筹是系统工程当前应做实省级统筹记者：按照您的设想，最终实现职工基本养老保险全国统筹的标志和路径是什么？董登新：城镇职工基本养老保险全国统筹的最终模式是全国统收统支，即由中央政府直接负责征缴保费，并由中央政府直接发放养老金，地方政府不干预基金收支。中央调剂制度是走向全国统筹的过渡形式，在这一过渡阶段，最重要的工作就是做实省级统筹，各省要尽快实现城镇职工基本养老保险基金全省统收统支，市（县）不得干预基金收支。这是中央调剂制度走向真正意义上全国统筹的最关键一步。最后，才是将各省基金收支权全部上交给中央政府，实现全国统收统支。至此，全国统筹就会大功告成。记者：在逐步加快推进养老保险全国统筹的同时，我国养老保险体系还应该在哪些方面予以完善？董登新：养老保险全国统筹，不只是简单地由中央统一收费、统一发放养老金，更重要的是必须构建一套维系基本养老保险在全国范围内“广覆盖、保基本”的制度体系，确保全国统筹后制度的有效性与可持续性。基本养老保险全国统筹，是一个系统工程，必须要有配套政策和措施同步实施。因此，我认为，在逐渐推进养老保险全国统筹的同时，为了化解基金支付压力，我国养老保障体系仍需进行配套改革：第一，继续降低城镇职工基本养老保险单位缴费费率，适度降低第一支柱养老金替代率。基本养老保险全国统筹，必须构建负担适度的缴费机制。缴费水平越高，给付水平要求越高，中央补贴与互助共济的压力越大。适度降低缴费水平，就可以相应降低给付替代率。第二，在为企业减负的同时，做实做强第二支柱养老金。适当降低企业缴纳基本养老保险的费率，既可以体现广覆盖、保基本的社保精神，更可以为第二支柱养老金（企业年金和职业年金）发展腾出制度空间。第三，鼓励金融机构开发市场导向的养老金产品，例如商业养老保险、养老目标证券投资基金、住房反向抵押养老保险等。第四，延长法定退休年龄。这既可增加劳动力供给，又可以减轻养老金支付压力。基本养老保险收支平衡的精算，既要考虑静态平衡与动态平衡，更要兼顾代内负担均衡与代际负担均衡。（游翀）
